国务院新闻办公室于2024年2月4日（星期日）上午10时举行国务院政策例行吹风会，请应急管理部党委委员、国家矿山安全监察局局长黄锦生，国家矿山安全监察局副局长周德昶，司法部立法三局负责人张迅，应急管理部政策法规司司长王宛生，国家矿山安全监察局政策法规和科技装备司司长薛剑光介绍《煤矿安全生产条例》有关情况，并答记者问。
国务院新闻办新闻局副局长、新闻发言人 邢慧娜:
女士们、先生们，大家上午好。欢迎出席国务院政策例行吹风会。近日，《煤矿安全生产条例》已经公开发布，为了帮助大家更好地了解相关情况，今天我们邀请到应急管理部党委委员、国家矿山安全监察局局长黄锦生先生，请他向大家介绍《煤矿安全生产条例》有关情况，并回答大家关心的问题。出席今天吹风会的还有：国家矿山安全监察局副局长周德昶先生，司法部立法三局负责人张迅女士，应急管理部政策法规司司长王宛生先生，国家矿山安全监察局政策法规和科技装备司司长薛剑光先生。
下面，请黄锦生先生介绍情况。
应急管理部党委委员、国家矿山安全监察局局长 黄锦生:
谢谢主持人。各位媒体朋友，大家上午好！感谢大家一直以来对煤矿安全生产工作的关心、关注和支持。今天很高兴就《煤矿安全生产条例》有关问题和大家作一些交流。
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作。党的十八大以来，习近平总书记多次对安全生产工作作出重要指示批示，创造性地提出“坚持人民至上、生命至上”、“从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题”、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等一系列关于安全生产重要论述，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和行动指南。
煤矿作为传统高危行业，一直是安全生产工作的重中之重。国务院2000年、2005年先后出台了《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，对预防煤矿事故发生、保障煤矿安全生产发挥了积极作用。随着经济社会发展，煤矿安全生产出现了一些新情况，存在安全生产责任落实不到位、风险隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等突出问题。2020年国家矿山安全监察体制进行了改革，2021年修改的《中华人民共和国安全生产法》对安全生产的原则要求和具体制度作了进一步完善，2023年中办、国办印发了《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》。
为把党中央、国务院决策部署在煤矿安全生产领域予以细化落实，应急管理部、国家矿山安全监察局在整合《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》两部行政法规的基础上起草了《煤矿安全生产条例》。
《煤矿安全生产条例》是煤矿安全生产领域的一部基础主干法规，全面总结了近年来煤矿安全生产工作经验，是在贯彻新发展理念、推动安全生产工作高质量发展过程中形成的重要立法成果，对煤矿安全生产工作影响深远。《条例》的颁布和实施，有利于全面规范煤矿安全生产工作，进一步落实煤矿企业安全生产主体责任，进一步强化监管监察职责，对促进煤矿安全生产形势稳定好转具有重要意义。
下一步，应急管理部、国家矿山安全监察局将会同司法部加强政策宣传解读，指导各地应急管理部门、煤矿安全监管监察部门，以及广大煤矿企业落实好《条例》相关规定，也诚恳地希望各位媒体朋友积极助推《条例》贯彻落实，大力宣传各地好的经验做法，也要曝光违反《条例》的典型案例，使《条例》为煤矿安全高质量发展真正发挥作用。
我就先介绍这些情况。接下来，我和我的同事非常高兴回答记者朋友的提问。谢谢！
邢慧娜:
现在请大家提问，提问前请通报所在的新闻机构。
封面新闻记者:
我们注意到，《条例》是在整合《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》两部行政法规的基础上起草的，请问《条例》针对当前煤矿安全生产存在的突出问题，重点作出了哪些规定？谢谢。
黄锦生:
谢谢这位记者的提问，我来回答这个问题。刚刚我也提到，当前煤矿领域存在安全生产责任落实不到位、风险隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等突出问题。针对这些问题，我们进行了认真调查研究，总结近年来一些好的经验和做法，将实践证明行之有效的措施用法规固化下来，从完善体制机制的方面作出了相应规定。
一是确立煤矿安全生产工作原则。《条例》明确规定，煤矿安全生产工作坚持中国共产党的领导，坚持人民至上、生命至上，把保护人民群众生命财产安全摆在首位，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，按照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任。
二是强化企业主体责任。《条例》明确了煤矿上级企业的职责，要求煤矿企业应当加强对所属煤矿的安全管理，定期对所属煤矿进行安全检查，从法规上第一次明确了煤矿企业和煤矿的关系。《条例》强化了煤矿设计、施工、竣工验收、生产、关闭等“全链条”安全管理；对煤矿企业安全制度、组织机构、人员职责、教育培训、劳动待遇保障、安全设施和设备、危险作业等方面进行“全方位”规范；细化了煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员的全员安全生产责任，提高了企业违法成本，夯实了企业主体责任。
三是严格政府部门监管责任。《条例》明确规定，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，省级人民政府应当按照分级分类监管的原则，明确每一个煤矿企业的安全生产监管主体。要求县级以上地方人民政府负有煤矿安全生产监督管理职责的部门，依法对煤矿企业特别是一线生产作业场所进行监督检查。同时，进一步加大了对政府及监管部门失职渎职行为的责任追究力度。谢谢。
澎湃新闻记者:
我们知道，安全生产工作，“关键在基层，见效在末梢”，请问《条例》在解决基层“监管不到位”的问题上有哪些针对性措施？谢谢。
国家矿山安全监察局副局长 周德昶:
谢谢你的提问。做好煤矿安全生产工作，关键要压实基层的监管责任。当前，有个别地方政府对没有安全保障能力的煤矿，违规下达煤炭保供计划。有些基层政府对辖区内煤矿的非法违法行为视而不见，甚至包庇纵容。《条例》强调，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，进一步强化了属地管理责任。
一是防止漏管失控，明确监管主体。《条例》规定省级人民政府应当按照分级分类监管原则明确每个煤矿企业的安全监管主体，确保“矿矿有监管”。同时，为了防止各部门间推诿扯皮，《条例》要求县级以上人民政府要加强对煤矿安全生产工作的领导，建立部门工作协调机制。
二是坚持安全第一，强调安全保供。当前，一些地区和煤矿安全保供的任务、压力比较大，但是保供是在安全条件下的保供，安全必须放在第一位。不能笼统地讲“千方百计增产保供”、“为了增产保供千方百计”，不能明知存在重大安全风险带病保供，该停的不停、该关的不关，一旦出了生产安全事故，保供不是逃避事故责任的理由。对此，《条例》规定，县级以上地方政府及有关部门不得要求不具备安全生产条件的煤矿进行生产，一旦发生事故对负有责任的直接责任人、领导人员要严肃追究责任，涉嫌违法犯罪的要移送司法机关追究刑事责任。
三是要充分发挥基层作用，查处打击非法煤矿。非法煤矿是安全生产的“毒瘤”、“定时炸弹”、“地雷”，一个地方有没有非法煤矿，特别是有没有非法小煤矿，谁最清楚？基层县里、特别是乡镇的同志最清楚。对此，《条例》规定了基层政府发现、制止、查处、打击非法煤矿的责任。没有采取有效措施制止或者查处的，对负有责任的领导人员和直接责任人员要给予纪律处分，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。谢谢。
北京广播电视台记者:
请问《条例》在应急管理法律体系中处于什么地位？下一步应急管理部将如何推动安全生产法律体系建设？谢谢。
应急管理部政策法规司司长 王宛生:
谢谢您的提问。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时专门强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理有关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。应急管理部深入贯彻习近平总书记重要指示精神，在立法机构的指导下，全力推进应急管理法律体系建设。在对应急管理领域法律法规全面梳理的基础上，研究提出了“1+5”应急管理法律骨干框架。“1”就是应急管理方面综合性法律，“5”就是5个方面的单行法律，包括安全生产法、消防法、自然灾害防治法、应急救援队伍管理法、国家消防救援人员法，在整个大框架之下，我们又划分了安全生产、消防救援、自然灾害防治三个子法律体系。
在安全生产法律体系中，以安全生产法为综合性、基础性法律，以矿山、危险化学品等重点行业领域单行法律法规为骨干法。2021年，安全生产法已修改完成，夯实了安全生产法律体系基础；《条例》颁布施行后，将成为煤矿安全领域的骨干法规，今年我们还将根据《条例》，启动一批煤矿安全领域部门规章的配套修订工作；同时，我们正全力推动危险化学品安全法、矿山安全法等法律的制修订工作，其中，危险化学品安全法已列为十四届全国人大常委会立法规划中条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，正在按立法程序开展审查；矿山安全法修改已起草形成初稿，正在积极开展征求意见、调研、修改完善等工作。下一步，我们将全力以赴，持续发力，加快建设系统完备、科学规范、运行高效的安全生产法律体系，全面提升安全生产法治化、规范化水平。谢谢。
南方都市报记者:
近年来，部分安全生产事故反映出煤矿安全监管执法还存在薄弱之处，请问《条例》在加强监管执法工作上有哪些具体规定？谢谢。
黄锦生:
这个问题我来回答。正如您所说，近年来有些发生事故的企业，都接受过政府部门的安全检查，也受到多次行政处罚，有些甚至是前一天刚检查，第二天就发生事故。这有煤矿企业主体责任不落实、违法成本过低的内因，也有部分监管监察人员责任心不强，监管执法“宽、松、软、虚”的外因。
对此，《条例》规定，煤矿安全监管部门对发现的事故隐患应当责令立即排除，建立健全重大隐患治理督办制度；矿山安全监察机构应当对地方人民政府煤矿安全工作加强监督检查，督促开展重大隐患整改和复查，对事故多发地区实行重点监察。同时规定，对地方政府及监管监察部门不履行职责、不及时查处辖区内重大隐患和违法行为、接到举报不及时处理、要求不具备安全生产条件的煤矿进行生产、瞒报和谎报事故的，对负有责任的领导人员和直接责任人依法给予处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。通过这些“刀刃向内”的措施，着力解决监管执法“宽、松、软、虚”的问题，切实提高煤矿安全风险隐患排查整改质量，切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平。谢谢。
光明日报记者:
《条例》的出台将为煤矿安全生产提供更加有力的法治保障。请介绍一下《条例》的总体思路，以及具体体现在哪些方面？谢谢。
司法部立法三局负责人 张迅:
谢谢您的提问。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部和应急管理部、国家矿山安监局深入调查研究，广泛征求有关部门、地方政府和煤矿企业、科研机构的意见，研究解决影响煤矿安全生产的突出问题，修改形成《煤矿安全生产条例（草案）》。去年12月18日，国务院常务会议审议通过了草案；今年1月24日，李强总理签署国务院令，正式公布《条例》。
起草过程中我们主要把握以下思路：首先是贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要指示批示精神和党中央、国务院有关决策部署。习近平总书记多次作出重要指示，强调要全面排查各类安全隐患，强化防范措施，狠抓工作落实，更好统筹发展和安全，切实维护人民群众生命财产安全和社会大局稳定。二是坚持预防为主，严格落实安全风险分级管控、隐患排查治理等措施。三是压实各方责任，进一步完善国家监察、地方监管、企业负责的体制。这些思路主要体现在条例以下制度中：
一是强化源头治理、严查风险隐患。《条例》要求煤矿企业对风险隐患进行自查自改并按规定报告。监管部门要建立健全督办制度，督促煤矿企业消除重大事故隐患。监察机构要督促开展重大事故隐患整改和复查，对风险隐患形成闭环管理。
二是按照国家监察、地方监管、企业负责，明确各方责任。煤矿企业承担安全生产主体责任。政府有关部门承担的是监管责任，对煤矿企业特别是一线生产作业场所进行监督检查。国家矿山安全监察机构履行煤矿安全监察职责，负责对地方政府煤矿安全生产监管工作进行监督检查。
三是加大惩处力度。对煤矿安全生产违法行为，规定了罚款、行业和职业禁入、责令停产整顿、予以关闭等法律责任。谢谢。
凤凰卫视记者:
我们观察到，《条例》规定煤矿企业实际控制人是企业安全生产第一责任人，这是第一次在安全生产法规层面规定“实际控制人”责任，请问在解决“实际控制人”不认真履职问题上采取了哪些措施呢？谢谢。
周德昶:
实际控制人通常指的是虽然不是煤矿企业的法人代表或者股东，但通过投资的关系、协议或者其他的安排，能够实际支配煤矿行为的人。在一般情况下，董事长、执行董事或者总经理是企业的实际控制人，也是企业的法人，但是有些煤矿企业，特别是一些中小型的煤矿企业的法定代表人，背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。这些实际控制人，为了逃避责任，特别是逃避安全追责的责任，不签名、不签字、不任职，躲在幕后，实际上控制煤矿的生产经营行为。这样一来，有了“替罪羊”在前台，他们在背后指挥，肆意违法生产，只管效益、不管安全，给安全生产工作带来了极大的风险和挑战。
对此，《条例》第一次从安全生产法规层面明确了煤矿实际控制人属于主要负责人，对本企业安全生产工作全面负责，也就是安全生产法规定的企业主要负责人的责任，如负有建立健全并落实本企业安全生产责任制，组织制定并实施安全生产规章制度、安全生产操作规程、作业规程，保证安全生产有效投入，组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，及时、如实报告生产安全事故等职责。
下一步，各级矿山安全监管监察部门将把包括实际控制人在内的主要负责人履职情况作为检查重点，按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，严格追责问责，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。谢谢。
中国新闻社记者:
我们关注到，本次《条例》中将国家监察单列了一类，请介绍一下国家监察方面有关工作部署及安排？谢谢。
黄锦生:
谢谢您的提问，我来回答这个问题。近年来，地方各级党委和政府对煤矿安全生产工作的重视程度普遍提高，但从一些重特大事故暴露出的问题看，有的地方领导不掌握辖区内煤矿安全生产真实状况，对矿山安全监察机构提出的监察建议不以为然、落实不力。矿山安全监察机构腰杆不硬、方法不多、权威不够，“督政”作用发挥不明显。对此，《条例》作出了针对性规定。
一是强化国家矿山安全监察体制。“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监管监察体制自2000年建立以来，20多年的实践证明，这是我国煤矿安全生产形势持续稳定好转的“压舱石”和“关键一招”，是被实践证明能够确保煤矿安全高质量发展的体制保障。为此，党中央、国务院于2020年将这个体制拓展到整个矿山安全生产领域。此次《条例》又第一次在法规层面予以强化，明确规定煤矿安全生产工作按照“国家监察、地方监管、企业负责”，强化和落实安全生产责任，再次充分体现了党中央、国务院对这个体制和这支队伍的高度信任。
二是强化督政促企力度。落实国家矿山安全监察体制改革要求，规定矿山安全监察机构负责对县级以上地方人民政府煤矿安全生产监管工作进行监督检查，县级以上地方人民政府应当配合和接受矿山安全监察机构的监督检查，及时落实监察意见和建议。矿山安全监察机构可以采取听取地方政府及监管部门汇报、调阅复制文件资料、要求政府及有关部门和人员作出说明、进入煤矿一线作业场所，以及“四不两直”、约谈通报等必要措施开展监察工作。同时，对煤矿重大、较大、一般事故，由矿山安全监察机构依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定组织调查处理。
三是强化查企验政力度。《条例》规定，矿山安全监察机构履行煤矿安全监察职责，有权进入煤矿作业场所进行检查，发现煤矿企业存在重大隐患和违法违规行为的，移送地方政府监管部门处理并督办，通过这种方式验证地方人民政府及其有关部门履行煤矿安全监管职责的情况。谢谢。
新黄河客户端记者:
针对近期暴露出部分煤矿存在“屡罚屡犯”的情形，请问着力解决“宁肯交罚款也要违法生产”的问题上，《条例》有哪些具体规定？谢谢。
黄锦生:
谢谢你的提问。这个问题由请国家矿山安全监察局法规科技司司长薛剑光先生回答。
国家矿山安全监察局政策法规和科技装备司司长 薛剑光:
谢谢这位记者的提问。您提这个问题的关键还是在于违法成本过低。刚才黄局长介绍了，老的《煤矿安全监察条例》和国务院《特别规定》是2000年和2005年颁布的，是基于20年前的经济发展水平，现在来看，对煤矿企业违法行为的处罚明显过轻。在当前煤炭价格高企的情况下，可能产生不少的煤矿企业“宁肯交罚款也要违法生产”的现象。对此，《条例》在进一步提高企业违法成本方面作出了以下规定。
一是提高罚款数额下限。《条例》在保持与《安全生产法》等法律衔接的基础上，提高了对煤矿企业、企业负责人违法行为的处罚下限。比如，根据《安全生产法》，对发生一般事故、较大事故、重大事故的企业，罚款下限分别为30万元、100万元、200万元。《条例》分别提高至50万元、150万元和500万元。
二是新设较重罚则。对于未按规定配备矿长等人员和机构、主要生产系统和安全设施不符合规程标准、未按规定编制专项设计、未按规定进行灾害等级鉴定、违章指挥或者强令冒险作业等，这些严重威胁生产作业安全的违法行为，《条例》规定了较为严厉的处罚。
三是严格停产整改要求。《条例》规定，对存在重大隐患仍然进行生产的，应当停产整顿；存在安全违法行为逾期未改正的，应当停产整顿；存在安全违法行为、重大隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当撤出作业人员，暂时停止生产。同时要求，停产整顿煤矿应当制定整改方案，监管部门应当在5个工作日内向社会公告停产整顿煤矿名单，并按规定组织复产验收。
四是加大关闭力度。对未取得安全生产许可证擅自生产、3个月内2次或者2次以上发现有重大事故隐患仍然进行生产、现有技术条件难以有效防治重大灾害等不具备安全生产条件的煤矿，《条例》将其列入依法关闭的情形。 谢谢。
中国煤炭报记者:
《条例》首次从法规层面明确规定煤矿企业应当配备“五职”矿长、专业技术人员和专门灾害防治机构，请问这是出于哪方面考虑？谢谢。
周德昶:
谢谢您的提问，安全生产工作和其他工作一样，人是最重要的因素。据统计，90%以上的煤矿生产安全事故都与人的不安全行为有直接关系。当前，部分煤矿从业人员特别是安全生产的管理者技术水平不高，是影响矿山安全生产的最大短板，必须下大力气解决。这次《条例》规定是基于这两点：
一是真正让“明白人”来开矿、办矿，提升企业自主管理能力。我们在监管监察中发现，有不少煤矿办矿能力和水平不高。煤矿的“五职”矿长不懂安全、不会技术，只知道出煤，有个别矿井甚至一个矿连一个“明白人”都没有。为此，《条例》明确规定，煤矿企业必须为煤矿配备懂安全生产技术的矿长、生产矿长、安全矿长、机电矿长、总工程师。要求煤矿企业主要负责人和安全生产管理人员，持续保持安全生产知识、管理能力和水平。
二是建立健全技术管理体系，切实提升科技保安、科技强安水平。我国煤矿赋存条件十分复杂、隐蔽致灾因素多样，对安全生产技术要求比较高。为进一步提升科技保障能力，《条例》规定要求必须配备主要技术负责人，建立健全并落实企业技术管理体系，根据不同灾害类型，比如瓦斯类型、冲击地压类型、水害类型，配备相应组织机构和相应技术管理人员。
同时，《条例》还鼓励支持煤矿安全生产先进技术推广和智能化开采，推动减人提效，降低矿工劳动强度，改善矿工作业环境，提高安全生产高效集约水平。谢谢。
邢慧娜:
最后一个问题。
中央广播电视总台央视记者:
针对岁末年初生产安全事故易发高发的时段，请问应急管理部、国家矿山安全监察局将具体采取哪些措施？有哪些安排和部署？谢谢。
黄锦生:
谢谢您的提问。当前全国安全生产形势严峻，加之春节临近，各种风险隐患交织叠加。为深入贯彻落实全国安全生产电视电话会议精神，应急管理部、国家矿山安全监察局已作出一系列安排部署。
一是严格落实安全生产责任。督促全国应急管理系统、行业管理部门和各类生产经营单位坚决克服麻痹思想和侥幸心理，切实做到责任上心、责任上身、责任下沉，主要负责人带头下沉一线，奔着关键去、奔着要害抓，综合运用日常检查、专项检查、巡回检查等方式，加强跟踪问效，真正把“时时放心不下”的责任感转化为“事事心中有底”的行动力，以责任到位推动安全生产制度措施到位。
二是突出重点开展安全生产风险隐患大排查。启动安全生产治本攻坚三年行动，督促各地深刻吸取近期事故教训，深入排查整治风险隐患。突出做好群众身边的风险隐患的排查整治，坚决防范群死群伤事故，切实提高群众的安全感、幸福感和获得感；突出做好火灾风险隐患的排查整治，聚焦大型综合体、商场市场、宾馆饭店等重点单位全方位排险除患，同时紧盯“九小场所”等安全基础薄弱和易被忽视场所，深入基层末梢确保排查整治不留死角；突出做好重大活动风险隐患排查整治，推动有关方面严格审批庙会、灯会、焰火表演等大型群众活动，制定完备的现场管理和应急处置预案，强化人流监测和管控，确保活动安全有序开展。
三是推动扎实抓好春运交通运输安全。针对大客车、铁路列车、客船轮渡、地铁城轨等大载客量交通工具，推动有关部门督促运营企业严格细致做好检修维修和保养，强化岗位人员安全培训和应急演练。推动对非法营运、“三超一疲劳”、农用车载人、冒险航行等严格监管执法，重拳打击各类违法行为。推动做好恶劣天气下管控疏导，完善恶劣天气条件下地铁、城轨、铁路等应急调度流程，科学有效处置临时停车等各类突发情况，动态开展客流监测和风险研判，雨雪冰冻、大风团雾等恶劣天气及时发布预警，强化危险路段安全疏导管控，严防群死群伤。
四是举一反三强化重点行业领域安全防范。矿山方面，动员部署落实国务院安委会关于防范遏制矿山领域重特大事故“八项硬措施”，组织力量直插现场、突击检查，抓一批超能力超强度生产、隐蔽工作面、灾害治理不到位的典型案例，同时坚持严格执法与指导帮扶并重，切实帮助企业解决实际问题。工贸方面，督促企业落实防尘防爆等措施，严防除尘不到位、违规动火等引发事故。危化品方面，紧盯重大危险源、高危细分领域和开停车、检维修、特殊作业等重点环节，落实重大隐患排查整治闭环管理措施。烟花爆竹方面，严格落实烟花爆竹经营、储存、燃放等环节安全管控措施，对生产企业保持严管高压态势，严厉打击非法生产黑窝点、小作坊。同时，进一步做好特种设备、建筑施工、渔业船舶、燃气、电力等行业领域安全防控。谢谢。
邢慧娜:
今天的吹风会就到这里，感谢几位发布人，感谢各位媒体朋友，大家再见！
